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2026年3月5日，备受瞩目的“十五五”规划《纲要（草案）》在两会期间正式亮相，为未来五年中国经济社会发展描绘了清晰蓝图。国务院新闻办公室于2026年3月7日举行吹风会，国家发展改革委副主任郑备、秘书长袁达、发展战略和规划司司长陈雷等负责人解读“十五五”规划《纲要（草案）》并答记者问。
在当前全球应对气候变化进入新阶段、我国“双碳”工作迎来关键期的背景下，“十五五”规划在绿色低碳发展领域的部署尤为引人关注。与“十四五”相比，“十五五”规划《纲要（草案）》在贯彻落实绿色发展理念上，更加突出“低碳”要求，呈现出从“节能降耗”向“降碳增绿”深化的鲜明特征。国家发展改革委秘书长袁达在吹风会上表示，“十五五”是加快经济社会发展全面绿色转型的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期。
“十五五”时期将迎来一项具有全局意义的制度变革——全面实施碳排放总量和强度双控制度。2026年是我国从能耗双控全面转向碳排放双控的第一年，政府工作报告首次提出“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”的年度目标。
指标设置是衡量政策目标与导向的“标尺”。“十五五”时期经济社会发展20项主要指标中，含约束性指标8个，其中绿色低碳指标占据5席。规划《纲要（草案）》明确提出，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。在生态环境部环境规划院政策所所长董战峰看来，这一目标衔接了“十三五”和“十四五”的碳减排成效，综合考虑了2030年前碳达峰和2035年远景目标，既确保如期实现碳达峰，也为传统产业升级和能源结构转型留出了合理空间。
值得注意的是，规划《纲要（草案）》将“十四五”规划中的“单位GDP能源消耗降低”指标调整为 “非化石能源占能源消费总量比重”，并提出“全面实施碳排放总量和强度双控制度”，部署建立地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等覆盖各类主体的激励约束机制。国家发展改革委秘书长袁达在吹风会上解释，从能耗双控转向碳排放双控，并不意味着对节能工作的放松——节能仍然是最直接、最经济、最有效的降碳途径。需要说明的是，能源活动是碳排放的最主要来源。
全国人大代表、山西大同大学煤基生态碳汇技术教育部工程研究中心主任赵建国认为，原先主要关注能源消耗的量，未区分能源的质；现在直接换算为二氧化碳排放多少，治理逻辑更加精细化，有利于引导生产到销售全流程的清洁能源使用。他同时建议，加强技术创新，完善与国际接轨的国家碳汇计量与监测体系。
规划《纲要（草案）》对绿色低碳转型的部署，突出要建好 “一个机制”——覆盖各类主体的激励约束机制。
国家发展改革委秘书长袁达在吹风会上明确，推动出台《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任，有序开展地方碳考核。同时，坚持政策引导和市场激励相结合，建立健全政策法规体系，稳步实施行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹。
全国政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员谷树忠表示，碳排放总量定额是否科学、剩余量如何进行交易、碳排放数据监测怎样做到科学精准都是实践中的要点难点。规划《纲要（草案）》详细部署科学合理分解碳排放双控目标、制定产品碳足迹核算规则标准、完善碳排放统计核算体系和动态监测预警机制等，有助于核算方法、标准化建设、监测规程及监管机制更加完善。谷树忠委员进一步指出，以降碳减碳增加自身生存和发展的空间已经成为共识，相关政策安排能够助推相关行业和企业加快绿色转型，遏制“碳冲锋”等错误取向。
积极稳妥推进和实现碳达峰，加快能源“向新向绿”是重中之重。“十四五”时期，我国可再生能源装机占比达到60%左右，对全球可再生能源新增装机的贡献持续超过50%。
“十五五”时期，我国将以更大力度发展非化石能源。国家发展改革委秘书长袁达在吹风会上表示，将加快建设新型电力系统，加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，推动煤炭和石油消费达峰。国家发展改革委发展战略和规划司司长陈雷介绍，在能源方面，将围绕构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源。
规划《纲要（草案）》明确提出：建设“三北”风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地；布局发展绿色氢氨醇，积极推进光热发电；加快智能电网建设，大力发展新型储能。陈雷司长进一步透露，“十五五”时期，通过实施雅下水电、“沙戈荒”新能源基地、电力外送通道等一批重大工程项目，西电东送能力将达到4.2亿千瓦以上，2030年非化石能源占能源消费总量比重将达到25% 。
中国电力企业联合会预计，2026年新增新能源发电装机有望超过3亿千瓦。年底风电和太阳能发电合计装机规模将达到总发电装机的一半，太阳能发电装机规模首次超过煤电装机规模。
随着新能源占比不断提高，新型电力系统建设也面临安全稳定、灵活调节、供需平衡等诸多挑战。全国政协委员，中国华电集团有限公司董事长、党组书记江毅表示，新型电力系统的“新”，不仅是能源结构调整，更是理念、技术与模式的全面革新。他建议，加大协同创新攻关力度，深化“人工智能+能源”高价值应用实践；建立健全有利于新能源有效消纳和发展的政策机制，完善促进新能源消纳的全国统一电力市场体系。董战峰判断，新能源、储能等产业将迎来发展红利，中小企业也将逐步融入产业链绿色分工，催生绿色新增长极。
以“降碳增绿”为核心的变革正在产业领域全面展开。国家发展改革委秘书长袁达在吹风会上介绍，要抓好“三项任务”，其中之一就是加快产业“降碳增绿”。规划《纲要（草案）》明确“一手做减法，一手做加法”的推进思路。
减法方面，深入实施重点行业节能降碳改造重大工程，加快淘汰落后低效产能，有力有效管控“两高”项目，推动交通动力低碳替代，提升算力设施、5G基站等新兴领域用能效率。
加法方面，大力发展绿色低碳技术和产业，有序推动符合要求的高载能产业向可再生能源资源富集地区转移。特别引人注目的是，袁达秘书长在吹风会上明确，规划《纲要（草案）》提出：建成100个左右国家级零碳园区，规划布局1万公里以上的零碳运输走廊。
关于零碳园区的建设标准，根据国家发展改革委、工信部、国家能源局联合印发的《关于开展零碳园区建设的通知》（发改环资〔2025〕910号），国家级零碳园区建设的核心指标要求是：年综合能源消费量在20万至100万吨标准煤的园区，单位能耗碳排放需不高于0.2吨/吨标准煤；消费量超过100万吨标准煤的园区，该指标需不高于0.3吨/吨标准煤。而当前全国园区平均单位能耗碳排放大致在2.1吨/吨标准煤左右，这意味着零碳园区建成后，单位能耗碳排放需较平均水平下降90%。中国节能协会秘书长辛升指出，零碳园区建设需着力破解三个瓶颈：一是杜绝“重申报、轻实施”倾向，建立动态评估机制；二是加快构建绿电直供的“可信溯源+利益共享”机制；三是鼓励差异化探索与标准化推广“并行”。
全国政协委员、天津大学化工学院北洋讲席教授杨全红认为，全面绿色转型的加快推进将催生绿色能源、储能等技术型产业机会和碳管理、绿色供应链等服务型产业机会。赵建国则看好零碳园区和工厂建设、碳汇交易等发展前景。
值得注意的是，今年政府工作报告首次提到 “国家低碳转型基金”和“绿色燃料”，这被视为我国推进能源体系转型的重要信号。杨全红分析，航运、航空、重型运输和部分工业过程等领域，单纯依靠电气化实现降碳减排比较困难。发展绿色燃料不仅是实现低碳转型的技术路径，也有望孕育新的产业链和全球市场竞争格局。一方面，绿色燃料把大量波动性的新能源转化为可储存、可运输的能源产品，包括绿色甲醇、绿色氢、绿色氨等，丰富新能源利用方式；另一方面，绿色燃料也有望成为未来国际能源贸易的新形态。
国家能源局在答复全国人大代表建议时明确，已委托专业机构开展绿色合成氨“十五五”规划布局和发展路径研究，启动绿色合成氨行业标准立项，推动将绿色合成氨纳入《绿色低碳转型产业指导目录》《国家制造业中长期贷款支持目录》，并组织开展绿色液体燃料技术攻关和产业化试点。在煤电低碳化改造方面，国家能源局会同国家发展改革委共同印发的《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》支持煤电机组通过生物质掺烧、绿氨掺烧、碳捕捉利用与封存（CCUS）等方式实现低碳化改造建设。
全国人大代表，青岛石油化工有限责任公司董事、党委书记韩峰建议，详细制定适配“十五五”目标的生物质燃料阶梯式发展规划，优化财政金融支持政策；聚焦核心技术突破，精准布局产业生态。未来随着碳定价机制完善、技术降本及政策加码，绿色燃料发展有望在2030年以后进入爆发期，为全球碳中和目标提供核心支撑。
在加快生产生活“节约增效”方面，国家发展改革委秘书长袁达在吹风会上明确，这是要抓好的“三项任务”之一。规划《纲要（草案）》突出节约优先，加强水、土地、矿产等资源全过程管理和全链条节约，大力发展循环经济，支持再制造产业发展壮大。
规划《纲要（草案）》要求，加快形成绿色生产生活方式。突出节约优先、强化政策激励、引导全社会参与，加快发展方式绿色低碳转型，形成绿色生产新方式和生活新风尚。袁达秘书长强调，要开展绿色低碳全民行动，共同践行简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和消费方式。
在回答未来五年现代化基础设施发展方向的提问时，国家发展改革委发展战略和规划司司长陈雷在吹风会上介绍，“十五五”规划《纲要（草案）》对 “构建现代化基础设施体系” 进行了专章阐述，既包括交通、水利、能源等基础设施，也包括重大科技基础设施、信息通信网络、算力网等新型基础设施。总的方向是加强统筹规划、优化布局结构、促进集成融合，同时提升安全韧性和运营可持续性。
在交通方面，“十五五”时期将完善现代化综合交通运输体系，基本建成“八纵八横”高速铁路主通道和国家高速公路网，推进内河高等级航道提质升级，基本建成世界级港口群和机场群，将实施贯通高标准沿江高铁通道、建设三峡水运新通道、推进公路安全韧性提升等一批重大工程项目。
在能源方面，通过实施雅下水电、“沙戈荒”新能源基地、电力外送通道等一批重大工程项目，西电东送能力将达到4.2亿千瓦以上，2030年非化石能源占能源消费总量比重将达到25%。
在水利方面，将围绕现代化水网建设，在江河治理、防洪水库、重大引调水、大中型灌区建设改造等方面加快论证实施一批重大工程项目，增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配和城乡供水保障能力。
在新型基础设施方面，将加强统筹推进和集约高效利用，体系化布局建设一批战略导向型、应用支撑型、前瞻引领型重大科技基础设施，推进万兆光网部署应用和5G-A移动通信网络规模商用，构建全国一体化算力网，统筹建设卫星通信、导航、遥感系统，以场景拓展为牵引建设低空基础设施。
规划《纲要（草案）》提出6个方面109项重大工程，包括雅下水电工程、三峡水运新通道、卫星互联网等一系列基础性标志性项目。在绿色低碳领域，推动绿色低碳转型方面，围绕碳达峰碳中和、环境质量提升等提出18项工程。在零碳试点方面，建成100个左右国家级零碳园区，规划布局1万公里以上的零碳运输走廊。这些重大工程的实施，将有力支撑“十五五”时期绿色低碳发展目标的实现，为经济社会全面绿色转型提供坚实保障。
规划《纲要（草案）》要求，持续改善环境质量。坚持环保为民，全面落实精准科学依法治污，更加注重源头治理，强化减污降碳协同、多污染物控制协同、区域治理协同，加快推动环境质量改善由量变到质变。深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，加强环境风险防控，健全现代环境治理体系。
值得关注的是，规划《纲要（草案）》将“十四五”规划纲要中“地级及以上城市空气质量优良天数比率”指标进行调整，采用对公众健康影响明显、更直观反映空气质量状况的 “地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度”指标。这一调整体现了环境治理从“过程管理”向“效果管理”的深化。
规划《纲要（草案）》明确，提升生态系统多样性稳定性持续性。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹自然恢复和人工修复，更加注重提质兴业利民，构建从山顶到海洋的保护治理大格局。巩固和优化生态安全屏障，全面推进自然保护地体系建设，健全生态保护机制。
规划《纲要（草案）》鲜明提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。这一提法将环境质量改善与低碳转型更紧密地结合起来，体现了系统治理的思路。
“十五五规划《纲要（草案）》将美丽中国建设取得新的重大进展列为主要目标之一，碳达峰目标如期实现是其中的重要方面。
2020年，我国向世界作出承诺：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2025年，我国宣布应对气候变化2035年国家自主贡献目标。规划《纲要（草案）》明确“十五五”时期清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成，为2035年美丽中国目标基本实现奠定坚实基础。
规划《纲要（草案）》指出，积极稳妥推进和实现碳达峰。统筹发展和减排，扎实开展碳达峰行动，加快产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化，确保如期实现碳达峰目标。在提升应对全球气候变化能力方面，规划《纲要（草案）》指出，积极参与和引领全球气候治理，坚持共同但有区别的责任原则，全面落实联合国气候变化框架公约及其巴黎协定，深化气候变化南南合作。
全国政协委员、中国科学院生态环境研究中心水污染控制实验室主任魏源送表示，清晰的路线图有助于我们高质量实现“双碳”阶段性目标，为碳中和打下坚实基础。他同时强调，要以“双碳”为牵引，通过科技创新等手段，持续调整优化产业结构、能源结构、交通运输结构等，扎实推动生产生活方式全面绿色转型。
站在“十五五”开局之年的门槛上回望，从“十四五”的“碳达峰”关键词到“十五五”的“碳中和”关键期，中国正以制度创新和技术创新双轮驱动，走出一条经济社会发展和生态环境保护协同共进的绿色转型之路。17%的碳排放强度“减法”背后，蕴藏着绿色赛道的巨大“加法”。正如全国政协委员杨全红所言，全面绿色转型的加快推进将催生绿色能源、储能等技术型产业机会和碳管理、绿色供应链等服务型产业机会。在这场广泛而深刻的经济社会系统性变革中，低碳正在从“紧箍咒”变为“通行证”，从“成本项”变为“竞争力”。面向未来，以绿色为底色的高质量发展，必将绘就人与自然和谐共生的现代化新图景。“十五五规划《纲要（草案）》以清晰的路线图和务实的政策部署，为实现“双碳”阶段性目标、建设美丽中国提供了坚实保障，也为全球气候治理贡献了中国智慧和中国方案。